E l'Ufficio scolastico regionale divenne
sempre più forte...
 

In principio fu il D.Lgs 300/1999 a prevedere la riorganizzazione dell’amministrazione centrale attraverso l’adozione di regolamenti o decreti del ministro emanati ai sensi dell'articolo 17, comma 4 bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400. 

​

Successivamente, l’art. 2, comma 10-ter, del D.L. 95/2012 (c.d. spending review) aveva previsto la possibilità di adottare i regolamenti di organizzazione conseguenti alla riduzione delle dotazioni organiche del personale, con finalità di contenimento della spesa pubblica, con D.P.C.M., anziché con D.P.R. La deroga aveva carattere provvisorio e, a seguito di una serie di proroghe, è stata ammessa fino al 28 febbraio 2014. 

La disposizione anticipa l'attuazione dell'art. 8 della legge 7 agosto 2015, n. 124, che al comma 1, lett. c), n. 7, che indica, fra i principi e i criteri direttivi  dettati per i decreti legislativi di riordino dell'amministrazione centrale dello Stato, la "introduzione di maggiore flessibilità nella disciplina relativa all'organizzazione dei Ministeri, da realizzare con la semplificazione dei procedimenti di adozione dei regolamenti di organizzazione, anche modificando la competenza ad adottarli". 

​

L'adozione avviene su proposta del ministro competente, di concerto con quelli per la pubblica amministrazione e la semplificazione, e dell'economia e delle finanze, previa delibera del Consiglio dei ministri, con sottoposizione al controllo preventivo della Corte dei conti ai sensi dell'art. 3 legge 14 gennaio 1994, n. 20. ​

​

Rispetto al procedimento di formazione dei regolamenti del Governo si riscontrano alcune diversità: concerto/intesa anche con il ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, non previsione della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e, in particolare, facoltatività dell'acquisizione del parere del Consiglio di Stato, elemento questo per così dire caratterizzante tale atto (a parte ovviamente il non coinvolgimento nella procedura del Presidente della Repubblica) e che già connotava, ai sensi dell'art. 12 D.L. 8 luglio 2002, n. 138, convertito dalla legge 8 agosto 2002, n. 187, i decreti del Presidente del Consiglio in materia di organizzazione della Presidenza del Consiglio di ministri. 

Intanto le vicende normative si incrociarono, dal 2006 al 2012, con i lavori del Masterplan per l’attuazione del titolo V della Costituzione in materia di istruzione. Il masterplan prevedeva il graduale passaggio delle funzioni organizzative alle regioni con l’assorbimento, tra l’altro, delle strutture regionali dell’istruzione (USR) e connesso personale. Non se ne fece nulla. 

​

Veniamo ad oggi. Il regolamento del Ministero dell’istruzione e del merito, il D.P.C.M. 208/2023 è stato recentemente modificato dal D.P.C.M. 185/2024 che all’art. 8 è intervenuto decisamente sulle competenze dell’Ufficio scolastico regionale. 

A livello territoriale, si prevede un rafforzamento degli Uffici Scolastici Regionali, che dovranno garantire una presenza più capillare e un maggiore supporto operativo alle scuole, soprattutto in quelle aree dove le criticità sono più evidenti. Relativamente agli obiettivi di missione l’obiettivo è facilitare il dialogo tra le scuole e il ministero, assicurando che le politiche educative siano implementate in modo efficace e uniforme su tutto il territorio nazionale. 

​

L’art. 8, in particolare, disciplina le funzioni e le attribuzioni degli Uffici scolastici regionali, allocati precedentemente in ogni capoluogo di regione e ai quali era preposto un dirigente di livello dirigenziale generale. La spending review aveva portato a un intervento drastico nella riorganizzazione ministeriale prevedendo un’articolazione differenziata rapportata alla popolazione studentesca della regione. In considerazione di questo parametro, gli uffici scolastici regionali erano 18 di cui 14 di livello dirigenziale generale. Oggi, a seguito dell’intervento riformatore gli USR sono 18 di livello dirigenziale generale. L’USR si articola sul territorio in Uffici dirigenziali di livello non generale. 

​

Sulla scorta del precedente regolamento, troviamo la conferma del ruolo di vigilanza dell’USR che sovrintende al rispetto delle norme generali sull'istruzione e dei relativi livelli essenziali delle prestazioni, all'attuazione degli ordinamenti scolastici e all'efficacia dell'azione formativa. Emerge, dunque, il ruolo di garante dell’USR, per conto dello Stato, dell’unitarietà del sistema di istruzione e formazione, attraverso l’azione di vigilanza come su esplicitata. Ma su chi deve esercitare la vigilanza l’USR? In una precedente versione del Regolamento (precisamente quella dell’8 dicembre 2006) venivano individuati i soggetti tenuti al rispetto dei principi fondamentali e dei livelli essenziali: Regioni, Enti locali e scuole. Probabilmente questa precedente precisazione sarebbe stata troppo deterministica, per cui il legislatore ha lasciato all’evoluzione naturale delle cose il compito di individuare e definire i ruoli (ancora non identificati, ma si vedrà l’evoluzione se passerà la riforma costituzionale in atto). 

​

Altro passaggio importante che necessita di un commento è il disegno che l’articolo fa della relazione tra la singola scuola e l’USR. Viene puntualizzata maggiormente, come già avvenuto nei precedenti regolamenti, l’azione dell’USR di “verifica e di vigilanza al fine di rilevare l’efficienza dell’attività delle istituzioni scolastiche e di valutare il grado di realizzazione del piano dell’offerta formativa”. Questa previsione irrigidisce ulteriormente la dipendenza funzionale delle scuole a fronte di un potere di verifica e di vigilanza presente nelle relazioni di gerarchia. 

​

L’autonomia viene ancora garantita in presenza di queste esplicite attribuzioni? Se analizziamo il modello organizzativo alla luce del principio dell’unitarietà del sistema, esso appare coerente e necessario. Fino a che gli organici delle scuole afferiranno al MIM e le risorse finanziarie saranno trasferite dallo stesso MIM, la dipendenza gerarchico funzionale è innegabile e l’attuazione della missione attraverso le risorse trasferite deve essere verificata dall’Amministrazione di appartenenza. Viene esplicitamente prevista la competenza in materia di valutazione dei dirigenti scolastici sulla base del sistema nazionale di valutazione, ai sensi dell'articolo 25, comma 1, secondo periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 . Tale passaggio è rappresentativo di una chiara dipendenza funzionale dei dirigenti scolastici dal direttore regionale dell’USR, dipendenza che si riverbera ovviamente sul sistema autonomistico delle scuole. 

​

Gli USR attuano gli indirizzi per l’organizzazione dei servizi del sistema educativo di istruzione e di formazione, al fine di garantire livelli di prestazioni uniformi su tutto il territorio nazionale. Se ne deduce che l’USR rappresenta uno degli strumenti di garanzia dell’unitarietà del sistema, anche perché, ad oggi, mancano i livelli essenziali delle prestazioni. 

A livello territoriale cura i rapporti con la Regione e gli enti locali, nel rispetto delle competenze attribuite dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, in particolare in materia di dimensionamento della rete scolastica, di offerta formativa integrata, di istruzione degli adulti, di istruzione tecnologica superiore e di promozione della filiera formativa tecnologico-professionale. Inoltre, cura la ricognizione delle esigenze formative e lo sviluppo dell'offerta formativa sul territorio, in collaborazione con la regione e gli enti locali. Si tratta di una previsione il cui contenuto si trascina dal 2001, momento della riforma costituzionale. 

​

Come si evince chiaramente, ne risulta un profilo di pariteticità tra l’USR e la regione, nettamente in contraddizione con la prospettiva emergente dall’assetto del Titolo V della Costituzione e dal progetto di riforma costituzionale in corso. Ad oggi la regione ha la competenza amministrativa e organizzativa sull’istruzione che, in effetti, ha solo parzialmente esercitato, poiché l’intero sistema della gestione organizzativa dell’istruzione è legato al passaggio non solo delle competenze ma, principalmente, delle risorse finanziarie (passaggio dipendente dall’attuazione del federalismo fiscale ex legge 42/2009). Il nodo potrebbe sciogliersi con il nuovo progetto di riforma costituzionale del Titolo V il quale precisa che le regioni esercitano la funzione legislativa esclusiva in riferimento “all’organizzazione in ambito regionale dei servizi scolastici, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche, nonché all’istruzione e formazione professionale”. 

​

Alla lett. l) l’art. 8 prevede che l’USR vigili sull'efficienza dell'attività delle istituzioni scolastiche e educative. La vigilanza è espressione del controllo sull’attività dell’organo inferiore mediante ispezioni ed inchieste, volte a verificare l’adempimento di tutti gli obblighi a esso imposti dalle norme generali e l’osservanza delle disposizioni impartite dall’organo superiore. Anche se la scuola ha autonomia funzionale la dipendenza organica dall’amministrazione rimane. L’oggetto della vigilanza è l’efficienza, termine assai vago se l’amministrazione non individua descrittori ed indicatori di efficienza e non predispone un piano di vigilanza da attuare. 

​

Nella precedente versione il Regolamento prevedeva la valutazione del grado di realizzazione del piano per l'offerta formativa; oggi, a seguito della riforma apportata dal D.Lgs 185/2024, è previsto che l’USR verifica il piano triennale dell'offerta formativa ai fini del rispetto del limite dell'organico assegnato alla istituzione scolastica, ai sensi dell'articolo 1, comma 13, della legge 13 luglio 2015, n. 107. Si tratta, pertanto, di una mutazione della finalità della verifica, diretta ad un aspetto gestionale più che agli obiettivi di missione. 

È stata più ampiamente articolata la competenza dell’USR relativamente al supporto alle istituzioni scolastiche nelle procedure amministrative e amministrativo-contabili, aggiungendo la gestione delle iniziative e dei fondi europei e prevedendo il monitoraggio dell'attuazione dei programmi dell'Unione europea in materia di istruzione scolastica. 

​

Viene riconfermata questa funzione e ampliata alla lettera t) dell’art. 8 laddove è previsto che l’USR svolge attività di consulenza e supporto organizzativo e amministrativo alle istituzioni scolastiche e educative, anche di altre regioni, previa convenzione con gli uffici scolastici competenti, in materia di affidamento ed esecuzione dei contratti aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, anche mediante lo svolgimento delle attività di cui all'articolo 62 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, in qualità di stazione appaltante qualificata, di cui possono avvalersi le medesime istituzioni. È questo il passaggio più dirompente di tutta l’innovazione apportata all’art. 8 dal D.P.C.M. 185/2024. Dietro tale previsione ci sono diverse considerazioni da parte del Ministero: il riconoscimento della qualificazione delle istituzioni scolastiche come “Amministrazioni centrali” e non sub-centrali, l’adesione all’esigenza della riduzione delle stazioni appaltanti, il ruolo dell’USR di presidio statale sul territorio più che mai rinforzato. 

​

Sempre nello stesso articolo, ancora una volta, viene richiamato l’organo collegiale a composizione mista di cui all’art. 75 del D.Lgs n. 300 del 1999, il quale recita: "Ai fini di un coordinato esercizio delle funzioni pubbliche in materia di istruzione è costituito presso ogni ufficio scolastico regionale un organo collegiale a composizione mista, con rappresentanti dello Stato, della regione e delle autonomie territoriali interessate, cui compete il coordinamento delle attività gestionali di tutti i soggetti interessati e la valutazione della realizzazione degli obiettivi programmati." Tale previsione non trova alcuna spiegazione. Non a caso nessuna regione ha dato luogo alla realizzazione del suddetto organo (tranne la Calabria, ma solo a livello previsionale). La norma è antecedente alla riforma costituzionale che ha cambiato i termini della relazione tra Stato e regioni in materia di istruzione e formazione. 

​

Riteniamo che il sistema concertativo ex art. 75 D.Lgs n. 300/99, debba essere ripensato, facendo ricorso ad un diverso modello rispettoso del principio di leale collaborazione, inteso non astrattamente, ma condensato in una struttura decisionale allocata presso la regione. Ma ciò non toglie l’inspiegabile richiamo che il regolamento fa dell’art. 75 del D.Lgs n. 300/1999.